VOTO 43/2022 

AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES

VOTO DDB

RELATORIA: DDB
TERMO: VOTO À DIRETORIA
NÚMERO: 43/2022
OBJETO: PROPOSTA DE NOVO REGIMENTO INTERNO
ORIGEM: SUART
PROCESSO: 50500.015779/2022-19
PROPOSIÇÃO PRG: Parecer Nº 00040/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169815), Parecer Nº 00320/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169908), Parecer Nº 00319/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10170068), Parecer Nº 00306/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169972), Parecer Nº 00289/2020/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169927), Parecer Nº 00244/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169957) e Parecer Nº 00201/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10170048)
ENCAMINHAMENTO: À VOTAÇÃO - DIRETORIA COLEGIADA

1. DO OBJETO

1.1. Trata-se de proposta de edição de novo Regimento Interno da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.

2. DOS FATOS

2.1. O processo tem origem com a NOTA TÉCNICA - ANTT 1191 (SEI 10125295), de 21/2/2022, por meio da qual a Superintendência de Governança, Planejamento e Articulação Institucional (SUART) propõe a edição de nova norma regimental, pelas seguintes razões, in verbis:

2.1. Em razão de nova composição da Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, considerando as nomeações de Diretores em julho de 2021, transcorridos pouco mais de 6 (seis) meses da assunção do mandado dos novos diretores, tempo em que foi possível conhecer o funcionamento das unidades organizacionais estabelecidas na estrutura da ANTT atualmente, vislumbrou-se a necessidade de alguns ajustes nessa estrutura, com o objetivo de melhorar o desempenho das unidades organizacionais no cumprimento de suas competências, fomentar o fortalecimento institucional da instituição e melhorar a execução de processos a partir de um arranjo mais adequado da organização.

2.2. Para tal fim, é necessário promover ajustes no Regimento Interno da ANTT, implicando na revogação do instrumento atual, aprovado pela Resolução nº 5.888, de 12 de maio de 2020, e a aprovação de um novo Regimento Interno, com base na proposta que será apresentada por meio da Minuta de Resolução em anexo (10126194), a qual tem suas principais alterações explicitadas ao longo desta Nota Técnica.

2.3. Cabe destacar que a estrutura organizacional concebida, ora apresentada, foi objeto de considerável interação junto aos respectivos gestores das unidades organizacionais e à Diretoria, tendo sido oportunizado o oferecimento de contribuições com a finalidade de, a partir do conhecimento adquirido com relação a atuação das diversas áreas, melhor adequar a proposta de novo Regimento Interno às crescentes demandas e desafios que se apresentam cotidianamente.

2.2. Conjuntamente à citada nota técnica, a SUART juntou aos autos a Minuta Regimento Interno (SEI 10126194), contendo a proposta de novo regimento interno.

2.3. Ainda no dia 21/2/2022, a proposta de alteração regimental foi direcionada à Superintendência de Gestão (SUDEG) e à Procuradoria Federal junto à ANTT (PF-ANTT), para análise e manifestação, o que se deu por meio do DESPACHO GAB (SEI 10126336).

2.4. Ato contínuo, o Gabinete do Diretor-Geral (GAB) deu conhecimento dos autos aos membros da Diretoria Colegiada, na forma do ANTT - OFÍCIO CIRCULAR 357 (SEI 10126502).

2.5. No dia 22/2/2022, o GAB restituiu o processo à SUART para que essa unidade procedesse com o "detalhamento da nova estrutura da Agência, sobretudo no que tange às gerências e coordenações das respectivas Unidades Organizacionais, bem como com relação à adequação de quantitativo de cargos correspondente".

2.6. Observa-se da árvore do processo eletrônico no SEI que a PF-ANTT juntou aos autos um conjunto de atos - portarias e deliberações - contendo as disposições sobre a estrutura organizacional das unidades organizacionais previstas na norma regimental, o que a partir daqui denominarei de subestrutura organizacional. São eles: Deliberação 270/2020 (SEI 10137661), Deliberação 160/2021 (SEI 10137677), Deliberação 175/2021 (SEI 10137702), Portaria SUPAS 266/2021 (SEI 10137730), Portaria SUFIS 3/2021 (SEI 10137781), Portaria GAB 1/2020 (SEI 10137826), Portaria SUART 1/2020 (SEI 10140850), Portaria COREG 33/2020 (SEI 10140863), Portaria SUROD 1/2020 (SEI 10137937), Portaria OUVID 1/2020 (SEI 10140887), Portaria AUDIT 2/2020 (SEI 10140907), Portaria SUROC 195/2020 (SEI 10140917), Portaria SUPAS 214/2020 (SEI 10140934), Portaria SUFER 113/2020 (SEI 10138013), Portaria SUCON 1/2020 (SEI 10141000), Portaria SUFIS 4/2020 (SEI 10141011), Portaria SUCON 2/2020 (SEI 10141025), Portaria SUPAS 429/2020 (SEI 10141042), Portaria SUROD 64/2020 (SEI 10141062), Portaria SUROD 86/2020 (SEI 10141078), Portaria SUTEC 1/2020 (SEI 10141101), Portaria SUFER 38/2021 (SEI 10141118), Portaria SUPAS 235/2021 (SEI 10141146), Portaria SUFIS 3/2021 (SEI 10141152), Portaria SUPAS 300/2021 (SEI 10141164), Portaria SUROD 232/2021 (SEI 10141180), Portaria SUART 2/2021 (SEI 10141199) e Portaria SUFIS 10/2021 (SEI 10141217).

2.7. A PF-ANTT se manifestou na forma do Parecer 00040/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169815), de 24/2/2022, posteriormente aprovado pelo DESPACHO n. 00370/2022/PF-ANTT/PGF/AGU, de mesma data.

2.8. A manifestação do órgão de consultoria e assessoramento jurídico traz um conjunto de observações, que vão desde a legística sobre o texto apresentado à estrutura organizacional proposta. Os ajustes redacionais sugeridos constam de um quadro, que traz a redação proposta e a recomendações correspondentes da PF-ANTT.

2.9. Adicionalmente, a PF-ANTT alerta quanto à ausência de temas sobre as quais a norma regimental deveria dispor por força de diversos dispositivos legais, citando a promoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção, prevista no § 3º do art. 3º da Lei 13.848/2019 (Lei das Agências) e no parágrafo único da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações).

2.10. Ao fim, conclui a PF-ANTT, in verbis:

50. Por todo o exposto, conclui esta Procuradoria Federal junto à ANTT, considerando as informações constantes dos autos, que o instrumento adequado para disciplinar regras de funcionamento e organização interna da ANTT, por se tratar de matéria normativa de atribuição da Diretoria Colegiada, em conformidade com o art. 60, parágrafo único, da Lei n.º 10.233, de 2001 e art. 13, incisos V e VIII do Decreto n.º 4.130, de 2002, é a edição de Resolução.

51. No que se refere à minuta de Regimento analisada, com vistas ao seu aprimoramento, conclui-se pela necessidade de observância das sugestões/recomendações encartadas nesta manifestação ressalvado o juízo de mérito administrativo realçado expressamente.

2.11. O DESPACHO n. 00370/2022/PF-ANTT/PGF/AGU, da lavra da Procuradora-Geral da PF-ANTT, para além de aprovar o Parecer nº 00040/2022/PFANTT/PGF/AGU (SEI 10169815), juntou aos autos um conjunto de pareceres da PF-ANTT "que trataram sobre dúvidas e/ou omissões do regimento interno em vigor a fim de que seja avaliado se todas essas questões forem sanadas".

2.12. O quadro a seguir traz a relação desses pareceres e as questões jurídicas que motivaram a consulta à PF-ANTT:


PARECER

QUESTIONAMENTO

Parecer 00320/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169908)

SEGER

Proposta de alteração dos arts. 50 a 53 do regimento interno e minuta de instrução normativa destinada a regulamentar os procedimentos de distribuição de processos aos diretores da ANTT.

PF-ANTT

Recomendações de redação

Parecer 00319/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10170068)

SEGER

"Nesse caso de vacância de cargo de Diretor em que a vaga não é ocupada imediatamente, como devemos proceder com relação aos processos que constam na carga da Diretoria que ficou vaga?"

PF-ANTT

"4. A partir da transcrição acima é possível extrair que o entendimento desta PF/ANTT, plasmado no PARECER n. 00314/2021/PF-ANTT/PGF/AGU é harmônico com o PARECER n. 00244/2021/PF-ANTT/PGF/AGU, ambos confluindo para a necessidade de recomposição imediatada (sic) do colegiado da agência reguladora, forte no princípio da colegialidade, tema também abordado no PARECER n. 00306/2021/PF-ANTT/PGF/AGU.

5. Entretanto, e eis o cerne da presente questão, a SEGER questiona o que deve ser feito em razão da ausência de efetiva designação do substituto, a despeito do entendimento firmado nas manifestações anteriores. Quanto a esta questão, é de se fazer um esclarecimento das orientações contidas no PARECER n. 00244/2021/PF-ANTT/PGF/AGU. O que fundamentou aquela manifestação foi a compreensão de que, após o advento da Lei 13.848, de 2019 que conferiu nova redação ao art 10 da Lei 9.986, de 2000, não haveria mais, em regra, hiatos não ocupados nas vagas das diretorias colegiadas, o que teria por condão produzir a derrogação tácita do art. 53, PU do RI/ANTT (RESOLUÇÃO Nº 5.888, DE 12 DE MAIO DE 2020).

6. Entretanto, e aqui aproveito o ensejo da presente consulta da SEGER para esclarecer que o entendido da PF/ANTT apresentou correta análise do âmbito de aplicação das disposições do art. 10 da Lei 9.986, de 2000 em sua atual redação, ou seja, o encerramento do mandato do diretor deveria ser seguido, incontinenti, da indicação do diretor substituto. Em sendo este o caso, não haveria necessidade de redistribuição dos processos e portanto a regra do art. 53, PU apresentaria uma regra incompatível com a própria razão da constituição do mecanismo de indicação de substitutos.

7. Sem embargo disso e em havendo efetiva ausência do cargo, a despeito da sistemática de nomeação de substitutos instituída no art. 10 da Lei 9.986, de 2000, será aplicável a regra contida no art. 52 do RI/ANTT, inclusive a regra contida no §4º da referida norma."

Parecer 00306/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169972)

SEGER

"a) Podemos considerar que a ausência de voto, que seria deixar de assinar o despacho da CODIC/SEGER, por parte de um ou mais Diretor na Reunião Deliberativa Eletrônica, implica a necessidade de elaboração de Voto-vista para ser apresentado em Reunião ordinária pública de Diretoria, conforme estabelece o §3º do art. 93?

b) Relativo aos §§ 1º e 3º do art. 93, se considerarmos a leitura dos dois dispositivos separadamente, ficaremos com comandos divergentes, pois no §1º não está explícita a necessidade de elaboração de Voto-vista, e no §3º a determinação de cumprimento ao art. 79, §1º, que trata do pedido de vista, está explícita. Assim, podemos fazer a leitura do §1º do art. 93, separadamente do §3º do mesmo dispositivo, ou devemos considerar um complementar ao outro?

c) No caso de não ser necessária a elaboração de Voto-vista para os processos nos quais os Diretores se abstêm de votar, está correto o procedimento de o Diretor-Relator apresentar novo voto em Reunião de Diretoria?

PF-ANTT

"14. A partir destas bases, não requer nenhum esforço constatar que a abstenção admitida na votação eletrônica (vide art. 93, §1º do RI/ANTT) não pode persistir na votação ordinária (cf. art. 80, §6º do RI/ANTT). Entretanto, entendemos que vedação da manutenção do silêncio na deliberação presencial não traz consigo, necessariamente, a obrigação da elaboração de voto-vista por parte daqueles que se abstiveram.

15. A uma porque a abstenção participar da votação eletrônica não significa, necessariamente, discordância do voto condutor do acórdão e como define o art. 120, X do RI/ANTT, o voto-vista é espécie de ato administrativo vocacionado para expor os motivos de sua convicção e declara seu posicionamento para apreciação dos demais Diretores.

16. Com efeito, Pode o Diretor absento na votação eletrônica querer com sua conduta apenas levar o referido processo à deliberação presencial para propiciar maior período de reflexão quanto ao tema posto em deliberação, findo o qual poderá inclusive concordar com o voto do relator do processo.

17. Assim, Este só deverá apresentar voto-vista na reunião ordinária caso queira apresentar manifestação dissente do voto condutor para o acórdão. Caso contrário, bastará apresentar novo voto (cf. art. 120, IX do RI/ANTT) ainda que de maneira resumida (cf. art. 80, § 1 º do RI/ANTT) ou, simplesmente, acompanhando o voto do relator (art. 80, §8º, I ) sendo certo que não se adimitirá a ausência de manifestação expressa e inequívoca de posição a respeito do mérito da questão submetida ao colegiado."

Parecer 00289/2020/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169927)

SUFIS

Questiona se fica mantida na nova norma a possibilidade de elaborar e aprovar seus próprios manuais de fiscalização, sem necessidade de submissão prévia à Procuradoria-Federal junto à ANTT e posteriormente à Diretoria Colegiada

PF-ANTT

"a) o novo Regimento Interno da ANTT, aprovado pela Resolução nº 5.888, de 2020, autorizou expressamente que a SUFIS por si só elaborasse e aprovasse seus manuais de fiscalização (sem necessidade, portanto, de prévia submissão à Diretoria Colegiada);

b) segundo a leitura que nos parece mais apropriada, os manuais de fiscalização a cargo da SUFIS devem ser enxergados como espécie de manual de procedimento; esse sim, enquanto gênero, depende de aprovação da Diretoria Colegiada, nos termos do art. 15, inciso IX do mesmo Regimento;

c) parece-nos conveniente que a SUFIS lance mão de portaria para aprovar e dar publicidade aos seus manuais de fiscalização, no exercício da competência prevista no art. 120, VI, b, do Regimento Interno;

d) entendendo devido, poderá a Diretoria Colegiada, excepcionalmente e por motivos relevantes, avocar a competência atribuída à SUFIS de aprovar seus manuais de fiscalização, conforme admitido pelo art. 15 da Lei nº 9784, de 1999."

Parecer 00244/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169957)

SEGER

"a) No caso de vacância de cargo de Diretor, a SEGER poderia aplicar o disposto no art. 52, §4º e realizar a redistribuição automática dos processos dos Diretores que deixaram os cargos, independentemente de estarem em diligência?

b) É correto o Diretor que está deixando o cargo informar à Superintendência para onde encaminhou o processo para diligência, acerca do término do seu mandato e orientar o encaminhamento à SEGER posteriormente à finalização da mesma? E, em caso positivo, de quem é a incumbência de acompanhar o prazo previsto no art. 54, §1º do Regimento?

c) Em caso de resposta negativa às perguntas anteriores, e diante da situação de processos se que encontram em diligência quando ocorre vacância de cargo de Diretor, de que maneira deverá ser realizada a redistribuição desses processos que se encontram em diligência?"

PF-ANTT

a) "Resposta: Não. Nesses casos, ante o disposto no artigo 10 da Lei nº 9.986/2000, que supre lacuna verificada no Regimento Interno desta ANTT, recomendamos que o acervo processual passe diretamente ao Diretor substituto, que irá ocupar o cargo interinamente, e, na sequência, ao Diretor titular do cargo."

b) "Resposta: Quanto a primeira pergunta do item, entendemos não ser correto. Em razão disso, a resposta à segunda pergunta do item está prejudicada."

c) "Resposta: No tocante a esses processos, tão logo eles aportem na SEGER após a finalização da diligência pela área técnica, recomendamos que a Secretaria-Geral devolva-os à Superintendência de onde vieram, com a orientação de que eles sejam remetidos à Diretoria de origem, que solicitou a diligência, onde ficarão sob a responsabilidade do Diretor interino, que ocupou o cargo vago nos moldes do artigo 10 da Lei nº 9.986/2000, e posteriormente do novo Diretor titular. Esclareça-se que esse procedimento não se trata de redistribuição propriamente dita, uma vez que o processo permanecerá sempre na mesma Diretoria. O que será alterado, no caso, é o nome do Diretor que estará encarregado de sua apreciação."

Parecer 00201/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10170048)

SUPAS

"2. A SUPAS argumenta, em síntese, que de fato o art. 39, XI, do Regimento Interno, teria promovido o deslocamento de competência disciplinar da SUPAS para a SUFIS ao lhe atribuir o papel de apurar as infrações à legislação de transporte rodoviário de cargas e passageiros, e de trânsito, por meio da instauração e instrução de processos administrativos simplificados ou ordinários, inclusive com a aplicação de medidas cautelares. Assim, especificamente em relação à legislação de transporte rodoviário de passageiros e de trânsito, caberia à SUFIS apurar as infrações administrativas, por meio do procedimento de averiguações preliminares e de processo administrativo ordinário.

3. Lembra que da leitura do regimento, não se extrairia qualquer menção direta à instauração, instrução ou decisão de processos administrativos sancionadores no âmbito da Superintendência de Transporte Ferroviário (SUFER) e da Superintendência de Infraestrutura Rodoviária (SUROD), muito embora considere indiscutível que essas superintendências seriam sim competentes para a instauração de processos sancionadores resultantes de infrações contratuais ou regulamentares no âmbito das concessões ferroviárias e rodoviárias, respectivamente.

4. Nesse contexto, entende que a competência para apurar infrações aos editais de licitação, contratos de concessão e de permissão, e termos de autorização, recairia sobre as superintendências gestoras desses atos jurídicos, SUROD, SUFER e SUPAS, cada qual em sua área. Dessa forma, insiste que a apuração de infrações e instauração de processos administrativos ordinários relativos aos deveres estabelecidos nos editais de licitação, contratos de permissão e termos de autorização, bem como operações de controle societário, manter-se-ia na esfera disciplinar da SUPAS, razão pela qual os processos sancionadores remetidos à SUFIS, onde não teriam sido, aliás, sequer impulsionados, haveriam de retornar à superintendência de origem."

PF-ANTT

"20. Sendo assim, compartilhamos do entendimento da SUPAS para quem a "apuração de infrações e instauração de processos administrativos ordinários relativos aos deveres estabelecidos nos editais de licitação, contratos de permissão e termos de autorização, bem como operações de controle societário, mantêm-se na esfera disciplinar da SUPAS, porquanto integram matérias imanentes às suas funções institucionais nucleares"Segundo a interpretação que fazemos, levando em conta como foram descritas suas atribuições no Regimento, compete à SUPAS a apuração de infrações e instauração de processos administrativos ordinários ou simplificados relativos ao (i) desempenho econômico e financeiro das empresas de transporte rodoviário semiurbano de passageiros, e suas cláusulas econômico-financeiras das outorgas, (ii) àquelas relacionadas à reestruturação societária, transferência de controle acionário, alienações e extinção de outorgas, e também (iii) aos deveres estabelecidos nos editais de licitações, nos contratos de concessão, de permissão e de arrendamento e nos termos de outorga de autorização.

21. Não obstante, sabendo-se que, pela redação atual, pode permanecer dúvida quanto a sua interpretação, em sendo essa a intenção, sugerimos que aqueles dispositivos do Regimento Interno sejam alterados, de forma a deixar claro que à SUPAS compete encabeçar procedimentos apuratórios relativos aos deveres estabelecidos nos editais de licitação, contratos de permissão e termos de autorização, além das infrações cometidas quando das reestruturações societárias, transferência de controle societário, alienações ou extinções de outorga, e daquelas constatadas no acompanhamento do desempenho econômico e financeiro das empresas de transporte rodoviário semiurbano de passageiros, já mencionadas. Tratando-se de mera alteração regimental, estaria, aliás, dispensada maiores formalidades, como submissão da matéria a controle e participação social, conforme expressa dispensa prevista no art. 7º, IV da Resolução nº 5.624, de 2017."


2.13. A Superintendência de Gestão Administrativa (SUDEG), se manifestou por meio da NOTA TÉCNICA - ANTT 1274 (SEI 10172225), de 24/2/2022. Em síntese, a Gerência de Gestão de Pessoas (GEPES):

a) alertou quanto à necessidade de delimitar as competências da Secretaria-Executiva da Comissão de Ética da ANTT em razão do disposto na Resolução 10/2008 da Comissão de Ética Pública da Presidência da República - CEP/PR;

b) entendeu desnecessário a previsão de parecer de habilitação para ocupação de cargo efetivo por parte da Assessoria Especial de Informações Estratégicas e de Inteligência; e

c) considerou "salutar explicitar por meio de qual dispositivo legal será definido e ou revisado a estrutura interna da ANTT não contemplada no Regimento Interno, a fim de que as Gerências, as Coordenações e todos os demais cargos comissionados também estejam regulamentados por instrumento normativo próprio desta Agência Reguladora".

2.14. Ainda no dia 24/2/2022, a SUART juntou aos autos o RELATÓRIO À DIRETORIA 116 (SEI 10175727), em cumprimento ao disposto no art. 50 do texto regimental. Porém, a despeito das manifestações jurídicas da PF-ANTT e técnicas da SUDEG, manteve-se a Minuta Regimento Interno (SEI 10126194) como originalmente proposta.

2.15. Na mesma data os autos foram distribuídos a esta Diretoria, mediante sorteio, conforme o DESPACHO CODIC (SEI 10178283).

2.16. Em razão da relevância da matéria e dos possíveis efeitos sobre o funcionamento da ANTT, determinei que a Assessoria DDB promovesse uma ampla revisão do texto, considerando não somente as observações constantes das inúmeras manifestações jurídicas da PF-ANTT, os aspectos pontuados pela GEPES, bem como a experiência desta Diretoria na condução de processos frente às atuais disposições regimentais, somado às oportunidades de melhoria decorrentes da decisão de editar uma nova norma regimental, em detrimento da realização de ajustes pontuais no texto vigente.

2.17. As observações decorrentes desse esforço estão consolidadas no arquivo Planilha Comparação das versões do RI (SEI 10441587), cuja estrutura é retratada na Figura 1.



Figura 1 - Estrutura da planilha de comparação das versões das propostas regimentais

2.18. De forma a facilitar a visualização por parte das outras Diretorias e demais interessados, o arquivo divide o texto regimental em 50 planilhas, cada uma delas contendo um tópico do atual Regimento Interno.

2.19. Em cada planilha consta a disciplina do regimento atual e os textos equivalentes da proposta da SUART e da versão disponibilizada para contribuição das demais Diretorias no dia 15/3/2022, denominada "Versão DDB". O arquivo traz ainda uma coluna com as observações correspondentes da PFANTT e da GEPES ao texto do tópico e a motivação das alterações promovidas por esta Diretoria na versão disponibilizada.

3. DA ANÁLISE PROCESSUAL

3.1. A matéria que chega para apreciação colegiada tem fundamento no art. 15, V, do texto regimental, que dispõe sobre a competência de a Diretoria Colegiada de aprovar o regimento interno e suas alterações.

3.2. Embora a norma regimental atribua aos Diretores a competência para propor alterações no Regimento Interno, conforme art. 17, IV, os autos chegaram à Diretoria mediante proposta formalizada pela SUART, em razão do disposto no inciso XIX do art. 34 do Regimento Interno, a partir de orientação do Diretor-Geral.

3.3. Satisfeitos os requisitos de competência de proposição e decisão, passa-se ao exame dos demais elementos de formação do ato.

3.4. Para tanto reproduz-se excerto do Parecer Nº 00040/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10169815), in verbis:

16. Quanto à forma do ato proposto para veicular o novo Regimento Interno, qual seja, "Resolução", observa-se que, nos termos do caput do art. 22 da Lei nº 9.784, de 29/01/99, não há forma específica para os atos administrativos senão quando a lei assim o exigir. Já o Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019 regulamenta a questão da seguinte forma [...]

17. Com efeito, neste particular, reputa-se correta a forma ora adotada - Resolução -, haja vista que se cuida de ato que aprova o novo Regimento Interno da ANTT e será editado pela Diretoria Colegiada da ANTT. Aliás, até mesmo em atenção ao paralelismo de formas, é cabível a forma adotada ("Resolução"), uma vez que uma nova Resolução (tratada nos presentes autos) revogará Resolução anterior (Resolução nº 5.888, de 2020).

18. O motivo dos atos administrativos sob exame (aqui entendido como razões de fato ou de direito que embasam a prática dos atos), por sua vez, encontra-se demonstrado nos autos, tendo a NOTA TÉCNICA SEI Nº 1191/2022/SUART/DIR (SEI 10125295), registrado que:

[...]

19. Com efeito, saliente-se que o documento acima reproduzido detalha as justificativas relativas às modificações significativas que se pretende promover em relação ao normativo anterior. A análise das justificativas apresentadas, ressalte-se, integra o juízo exclusivo da Diretoria da Agência, a quem compete, sopesando os aspectos técnicos, de conveniência e oportunidade apresentados, deliberar acerca das normas de estrutura organizacional e de procedimentos da Agência, avaliando se o ato proposto se mostra apto a configurar o mais adequado exercício de suas competências e à consecução do interesse público.

20. O objeto dos atos administrativos sob análise é a própria mudança que se deseja produzir no arcabouço normativo da Agência, valendo-se, para tanto, do seu poder regulamentar, o que, em tese, é lícito e possível. No tocante à finalidade, tem-se que, uma vez demonstrados, por meio da motivação, o interesse público e a aderência dos motivos fáticos e jurídicos à legislação, evidencia-se que os atos estão dirigidos à consecução de uma finalidade pública. Assim, restam observados os requisitos da competência, forma, objeto, motivo e finalidade para edição dos atos em tela.

21. Quanto ao conteúdo veiculado nas normas propostas, considerando a alteração na estrutura organizacional que se pretende promover, recomenda-se que seja feita uma prévia avaliação quanto aos seus impactos, mormente no que concerne aos prazos necessários para adequações e eventuais incrementos de despesa.

22. Conforme se depreende da leitura da já referida Nota Técnica (10125295), forte no item 2.3 do referido documento, as Unidades Organizacionais desta ANTT foram previamente ouvidas para que pudesse se manifestar/contribuir a respeito da proposta ora apresentada, apesar da ausência de registro destas contribuições nos autos ora analisados.

23. Quanto ao conteúdo propriamente dito do Regimento Interno, tem-se que, para o seu exame jurídico, serão tomados como parâmetros os limites para o exercício do poder regulamentar e o princípio da hierarquia normativa, verificando a existência de pertinência, compatibilidade, adequação e subordinação entre a proposta de norma ora apresentada com os princípios e regras jurídico-legais, que lhe são hierarquicamente superiores, em especial a Constituição Federal de 1988, as Leis nº 10.233/2001 e nº 13.848/2019, e o Decreto nº 4.130/2002.

[grifos do original]

3.5. Preenchidos os requisitos de formação do ato, passa-se ao exame do mérito da matéria, enfatizando as principais alterações propostas em relação à norma vigente, bem como as mudanças promovidas na Minuta Regimento Interno (SEI 10126194) submetida à apreciação colegiada pela SUART, com seus respectivos porquês.

Breve histórico das alterações de Regimento Interno no âmbito da ANTT

3.6. A ANTT foi criada pela Lei 10.233/2001, teve seu regulamento e quadro demonstrativo de cargos aprovado por meio do Decreto 4.130/2002, e foi definitivamente instalada em 18/2/2002.

3.7. A primeira norma regimental da ANTT foi a Resolução 1/2002, e em sua redação original basicamente replicava as principais disposições do Decreto 4.130/2002, alocando as competências nele previstas entre as unidades administrativas constantes da estrutura organizacional com a qual a ANTT iniciou suas atividades.

3.8. Depois disso a agência teria outros 3 regimentos internos, assim entendidos em razão de terem revogado os textos regimentais anteriores. São eles: a Resolução 3.000/2009, a Resolução 5.810/2018 e a Resolução 5.888/2020 (norma vigente).

3.9. O quadro abaixo elenca essas diferentes normas regimentais, seus períodos de vigência e o total de alterações promovidos em cada uma delas, diferenciado as alterações entre as partes do regimento interno:


REGIMENTO

PRAZO DE VIGÊNCIA

ALTERAÇÕES

E.O./P.D.

Resolução 1/2002

2.534 dias (6 anos e 11 meses)

6

6/1

Resolução 3.000/2009

3.382 dias (9 anos e 3 meses)

17

16/2

Resolução 5.810/2018

740 dias (2 anos)

1

1/0

Resolução 5.888/2020

720  dias (1 ano e 11 meses)

-

-


3.10. Para fins de registro histórico, dividiu-se as disposições da norma regimental em dois grandes grupos: a estrutura organizacional e as competências de cada unidade (E.O.); e o processo decisório e formas de manifestação da ANTT (P.D.).

3.11. A divisão proposta tem sentido na medida em que as alterações na forma de organização das atividades da agência têm natureza administrativa interna, ao passo que mudanças no processo decisório ou nas formas de manifestação da ANTT podem repercutir sobre a esfera de agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços.

3.12. A partir das informações do quadro acima é possível identificar que até a edição da Resolução 5.810/2018, que aprovou o terceiro regimento interno da ANTT, a agência promovia uma alteração do texto regimental a cada 257 dias, geralmente alterando a estrutura organizacional ou a distribuição das competências entre suas diferentes unidades.

3.13. A ANTT só passaria a ter alguma estabilidade em suas disposições regimentais a partir da Resolução 5.810/2018. Em contrapartida, até a revogação da Resolução 3.000/2009, segundo texto regimental, os regimentos internos vigeram em média por 99 meses, com significativa estabilidade em suas disposições sobre o processo decisório/formas de manifestação.

3.14. Assim, ao tempo em que a partir da Resolução 5.810/2018 conferiu-se mais estabilidade à forma de organização das atividades da ANTT - matéria administrativa interna -, reduziu-se a previsibilidade quanto às regras do processo decisório/formas de manifestação, temas que afetam agentes do mercado e da sociedade.

3.15. Ressalta-se esse aspecto pois embora a ANTT tenha uma sólida cultura de promoção de eventos de participação e controle social, não há registro de que as alterações de regras regimentais relativas ao processo decisório tenham sido submetidas ao crivo social, o que, entende-se, seria desejável.

3.16. Um aspecto positivo da norma regimental vigente comparativamente aos textos anteriores se deu com a divisão da organização das atividades em dois níveis: a estrutura organizacional de natureza regimental e a subestrutura organizacional, no caso, o detalhamento da distribuição das atividades em gerências e coordenações, as quais deixaram de ter assento no regimento interno da agência.

3.17. A partir desse redesenho, o detalhamento das atribuições da subestrutura - gerências e coordenações - passou a constar de uma deliberação e de um conjunto de portarias.

3.18. A Deliberação 270/2020, no caso, traz a relação das gerências de cada superintendência, com suas atividades centrais, ao tempo em que delimita a quantidade máxima de coordenações de cada unidade organizacional.

3.19. Essas coordenações deveriam ser criadas por Portaria do Diretor-Geral, conforme o art. 9º do texto regimental, o que efetivamente não foi observado, vez que os atos de criação das coordenações foram editados pelos titulares das respectivas unidades, como demonstra a lista de portarias relacionadas na árvore desses autos.

3.20. Trago essas questões ao voto, posto que elas serão relevantes como motivação de alterações sugeridas na proposta de novo regimento interno.

Limitações da proposta de alteração do Regimento Interno da ANTT

3.21. Reconhecendo a fragilidade da pulverização de atos dispondo sobre a organização das atividades da agência, a proposta de alteração regimental tem o mérito de consolidar essas disposições em apenas dois atos: o regimento interno, contendo a estrutura organizacional, e uma segunda resolução com o detalhamento das atribuições da subestrutura da ANTT, com as gerências, coordenações e escritórios de fiscalização.

3.22. Todavia, a proposição desses dois atos não se deu no mesmo processo, ou seja, existe o processo 50500.015779/2022-19, que trata da proposta regimental, sob minha relatoria, e o processo 50500.020646/2022-64, que após a análise jurídica da PF-ANTT, foi avaliada pela SUDEG para posterior consolidação da SUART.

3.23. Para além da necessidade de essas duas normas - regimento e subestrutura - entrarem em vigor na mesma data, e do fato de a definição da estrutura organizacional de natureza regimental impactar na organização das atividades ao nível de subestrutura organizacional, as definições dessa última norma têm o condão de limitar a possibilidade de estruturação das unidades em nível regimental.

3.24. Isso decorre fundamentalmente de um aprimoramento trazido na proposta de subestrutura organizacional, que ao dispor sobre o quadro geral de cargos da agência, padroniza os cargos por função, bem como define sua quantidade por unidade organizacional, seguramente um avanço de gestão a ser ressaltado.

3.25. Por seu turno, ao fazê-lo, e, principalmente em um processo distinto daquele que trata das alterações da norma regimental, limita-se a possibilidade de reorganização das atividades em nível regimental, na medida em que isso acarretaria alterações no quadro geral de cargos comissionados, impossibilitando que a lógica projetada de atribuições de cargos por função e por unidade organizacional possa ser comportada pelo orçamento de cargos disponível, conforme o Anexo II do Decreto 4.130/2002.

Principais alterações da proposta inicial de novo regimento interno

3.26. A SUART, por meio da NOTA TÉCNICA - ANTT 1191 (SEI 10125295), elenca o que entende serem as principais alterações na estrutura organizacional proposta, a saber:

a) a Gerência de Processamento de Autos de Infração e Apoio às JARIs (GEAUT) passa a fazer parte da estrutura da Superintendência de Gestão Administrativa;

b) a Gerência de Gestão de Pessoas (GEPES) passa a fazer parte da estrutura da Superintendência de Governança, Planejamento e Articulação Institucional - SUART, que se tornará Superintendência de Governança, Gestão Estratégica e de Pessoal;

c) transferência da gestão documental para a Superintendência de Gestão Administrativa; e

d) criação de Assessorias Especiais ligadas diretamente à Diretoria-Geral.

3.27. As justificativas constam da citada nota técnica.

Alterações promovidas na tramitação da proposta

3.28. Como referido alhures, dada a relevância do tema, sobretudo das observações emanadas de inúmeras manifestações jurídicas da PF-ANTT e de aspectos pontuados pela GEPES, promoveu-se uma ampla revisão do texto, sem descaracterizar, contudo, a proposição inicial da SUART, mantida em sua essência.

3.29. As alterações promovidas, com sua respectiva motivação, constam da Planilha Comparação das versões do RI (SEI 10441587). Sobre essa proposição de texto regimental, recebi um conjunto de sugestões dos demais membros da Diretoria, algumas delas acolhida na versão submetida à apreciação colegiada, na forma da MINUTA DE RESOLUÇÃO DDB (SEI 10419660).

3.30. As modificações mais relevantes estão detalhadas na sequência.

Relação entre Unidades Regionais, Coordenações Regionais e Escritórios de Fiscalização

3.31. O art. 3º da proposição inicial da SUART fazia menção à criação de coordenações regionais. De forma a deixar assente no texto regimental a relação entre as unidades regionais, as coordenações regionais e os escritórios de fiscalização, sugeri uma nova redação, posteriormente aprimorada por contribuição encaminhada pelo Diretor-Geral, devidamente acatada.

3.32. Com isso, o art. 3º da proposta de norma regimental ficou com a seguinte redação:

Art. 3º A ANTT tem sede e foro no Distrito Federal, admitida a criação e instalação de Unidades Regionais.

§ 1º A Diretoria Colegiada poderá criar Unidades Regionais mediante proposta dos Diretores, de acordo com as necessidades da ANTT.

§ 2º O ato da Diretoria Colegiada que criar Unidade Regional fixará sua área de abrangência, limites de atuação, competências e estrutura.

§ 3º As Unidades Regionais serão integradas por Coordenações Regionais e Escritórios de Fiscalização, conforme resolução específica sobre a estrutura organizacional da ANTT.

§ 4º A proposta de criação de Coordenações Regionais e Escritórios de Fiscalização deverá conter a análise dos custos e processos existentes, a origem dos cargos, bem como a indicação dos benefícios da medida.

§ 5º As Coordenações Regionais e os Escritórios de Fiscalização somente poderão ter atribuições relacionadas à fiscalização, bem como atividades de suporte e apoio à fiscalização.

Delimitação do papel da Secretaria-Executiva da Comissão de Ética

3.33. Relativamente à Secretaria-Executiva da Comissão de Ética, suas atribuições foram ajustadas em decorrência do previsto na Resolução 10/2008 da Comissão de Ética Pública da Presidência da República - CEP/PR, conforme orientação da GEPES.

Competência da SUPAS para instaurar Processos Administrativos Ordinários

3.34. A controvérsia quanto à competência para instaurar determinados processos administrativos ordinários já havia sido levada à apreciação da PFANTT pela Superintendência de Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros (SUPAS) e pela Superintendência de Fiscalização de Serviços de Transporte Rodoviário de Cargas e Passageiros (SUFIS), e foi elucidada pelo Parecer 00201/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI nº 10170048), que em sua conclusão sugeriu que o Regimento Interno fosse alterado, "de forma a deixar claro que à SUPAS compete encabeçar procedimentos apuratórios relativos aos deveres estabelecidos nos editais de licitação, contratos de permissão e termos de autorização, bem como operações de controle societário que envolvam outorgadas (sic) do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros".

3.35. Entendo, de fato, assistir razão às áreas de passageiros e de fiscalização, e concordando com a sugestão da PF-ANTT, inseriu-se disciplina específica no rol de atribuições da SUPAS para melhor delimitar o exercício de competências relativas à instauração de processos administrativos ordinários.

Distribuição de processos aos Diretores


Regra vigente

Regra proposta

Art. 53. O Diretor participará da distribuição de processos até 30 (trinta) dias antes do término de seu mandato.

Parágrafo único. Ocorrendo término de mandato ou qualquer outra hipótese de vacância do cargo de Diretor, o acervo de processos da respectiva Diretoria será redistribuído entre os demais Diretores.

Art. 41. O Diretor participará da distribuição de processos até o término de seu mandato.

§ 1º  Ocorrendo término de mandato ou qualquer outra hipótese de vacância do cargo de Diretor, o acervo de processos será mantido na respectiva Diretoria, sob relatoria do novo titular do cargo ou do servidor designado na forma do art. 10, da Lei nº 9.986, de 2000.

§ 2º Na hipótese de impossibilidade de preenchimento do cargo vago nos termos do §1º em até 15 (quinze) dias, acervo de processos da respectiva Diretoria será distribuído aos demais diretores.


3.36. Outra alteração promovida diz respeito à participação dos diretores em término de mandato na distribuição de processos. A regra vigente veda a participação de diretores nos sorteios de processos realizados com menos de 30 dias do término do mandato, ao tempo em que ao fim do mandato determina a redistribuição dos processos entre os demais diretores.

3.37. Essa questão já havia sido objeto de manifestação jurídica da PF-ANTT, por meio do Parecer 00244/2021/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169957), ocasião em que o órgão de consultoria e assessoramento jurídico havia sugerido a alteração do parágrafo único do art. 53, na medida em que com a instituição da lista de substituição pela Lei das Agências, careceria de sentido redistribuir os processos, vez que esses passariam à relatoria do novo titular do cargo, ou do servidor designado na forma do art. 10 da Lei 9.986/2000.

3.38. De fato, entende-se que a limitação à participação de diretor na distribuição de processos poderia se constituir, até, em limitação ao exercício do mandato. A instituição da lista de substituição trazida pela Lei das Agências, mediante modificação da Lei 9.986/2000, reforça essa percepção.

3.39. Na medida em que um diretor pode exercer todas as prerrogativas do cargo enquanto vigente seu mandato, inclusive pedir vista de processos, passando a atuar como Diretor-Revisor, não se afigura razoável limitar suas atribuições legais de eventualmente atuar como Diretor-Relator em processos distribuídos nos dias finais de seu mandato.

3.40. Ao término do mandato, os processos de sua relatoria pendentes de deliberação colegiada passarão a ser relatados por seu substituto legal, sem prejuízo aparente à celeridade processual ou a duração razoável do processo.

3.41. Com esse intento, propôs-se a inserção do § 2º no art. 41 da minuta proposta, garantindo-se que em eventual impossibilidade de preenchimento do cargo em 15 dias, a despeito da previsão do art. 10 da Lei 9.986/2000, o acervo de processos será distribuído entre os demais diretores.

3.42. Para além disso, há ainda a possibilidade de a unidade organizacional interessada no processo solicitar à Diretoria Colegiada a redistribuição do processo, em caso de prejuízo da demora.

Alterações da Reunião Deliberativa Eletrônica

3.43. Especificamente para as reuniões deliberativas eletrônicas, admitiu-se a possibilidade de que os processos aprovados por unanimidade tenham sua deliberação publicada antes do término da reunião, evitando-se uma demora injustificada à produção de efeitos das decisões de Diretoria Colegiada.

Instituição da Reunião Administrativa

3.44. Uma inovação trazida pela nova proposta regimental diz respeito à adoção da Reunião Administrativa, e tem fundamento no inciso II do § 6º do art. 6º da Lei 13.848/2019.

3.45. Trata-se de uma iniciativa para conferir maior celeridade à apreciação de matérias de natureza administrativa.

Título específico aos processos de participação e controle social e dos instrumentos de suporte à decisão

3.46. Seguindo a sugestão da PF-ANTT, trazida no Parecer 00040/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169815), reorganizou-se a disciplina referente aos processos de participação e controle social (PPCS) e dos instrumentos de suporte à decisão, criando-se um título específico a essa matéria, de forma a atender ao disposto no § 2º do art. 6º e no § 6º do art. 9º da Lei 13.848/2019.

3.47. As supressões de texto em relação à norma regimental vigente deveram-se ao risco de antinomias entre as regras regimentais e a resolução específica que trata de PPCS.

Adoção de Portarias de Pessoal

3.48. Em relação às formas de manifestação da ANTT, previu-se a adoção das portarias de pessoal, já utilizadas largamente por outras agências reguladoras e por pastas ministeriais, a exemplo do Ministério da Infraestrutura e do Ministério da Economia.

3.49. Essa forma de ato é prevista no inciso III do § 1º do art. 2º do Decreto 10.139/2019.

Alterações da estrutura organizacional

3.50. Sobre a estrutura organizacional, parece prudente que a agência observe, no que couber, o Manual de Estruturas Organizacionais do Poder Executivo federal, conforme sugestão da PF-ANTT no Parecer 00040/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 10169815).

3.51. Dessa forma, ajustou-se a estrutura organizacional proposta a partir das sugestões do órgão de consultoria e assessoramento jurídico, com pequenos ajustes, como na substituição da expressão "órgãos seccionais" por "órgãos setoriais".

Aprimoramentos de legística

3.52. Por fim, foram realizados alguns ajustes de legística, de forma a tornar o texto mais compreensível, buscando, tanto quanto possível, utilizar os verbos adequados às ações propostas.

3.53. Em outros casos, propôs-se uma nova divisão a textos da norma vigente, como no exemplo do quadro a seguir:


Regra vigente

Regra proposta

Art. 13. A Diretoria Colegiada é o órgão máximo da ANTT, constituída por um Diretor-Geral e quatro Diretores, nomeados na forma do disposto no art. 53 da Lei n° 10.233, de 2001.

§1º Nas ausências eventuais e impedimentos legais do Diretor-Geral, as funções atinentes à presidência serão exercidas por membro da Diretoria Colegiada indicado pelo Diretor-Geral.

§2º Durante o período de vacância que anteceder a nomeação do novo titular da Diretoria Colegiada, exercerá o cargo vago um integrante da lista de substituição, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000.

Art. 8º A Diretoria Colegiada é o órgão máximo da ANTT, constituída por um Diretor-Geral e quatro Diretores, nomeados na forma do art. 53 da Lei n º 10.233, de 2001 e do art. 5º da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000.

Parágrafo único. Nas ausências eventuais e impedimentos legais do Diretor-Geral, as funções atinentes ao cargo serão exercidas por membro da Diretoria Colegiada indicado pelo Diretor-Geral.

Art. 9º Durante o período de vacância que anteceder a nomeação do novo titular da Diretoria Colegiada, exercerá o cargo vago um integrante da lista de substituição, observado o disposto no art. 10 da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000.

Parágrafo único. Na ausência da designação para lista de substituição ou na impossibilidade de convocação dos servidores designados conforme o § 1º do art. 10 da Lei nº 9.986, de 2000, exercerá o cargo vago o Superintendente com maior tempo de exercício na função.


3.54. Como alertado pela PF-ANTT, no exercício da competência prevista no art. 20, IV, do Regimento Interno, o § 2º do art. 13 da norma vigente é um texto de baixa legística, uma vez que esse comando não tem relação com o caput, conforme determina a Lei Complementar 95/1998.

3.55. De forma a superar essa incorreção do texto atual, propôs-se um artigo específico para a redação do antigo § 2º do art. 13, que passou a ser o art. 9º da versão proposta, acrescido de um parágrafo único com relação de pertinência com o caput do art. 9º.

Alteração sugeridas pelo Gabinete do Diretor-Geral

3.56. Oportunizado pelo período de vista coletiva aos Diretores, em reunião realizada no dia 4/4/2022, da qual participei juntamente com o Diretor Guilherme Sampaio e as assessorias do Diretor-Geral e da Diretoria Davi Barreto, o Gabinete do Diretor-Geral apresentou algumas sugestões de alteração à proposta de novo regimento interno.

3.57. As sugestões foram debatidas pelos presentes, e entendi razoável incorporá-las à proposta de regimento interno. De forma a facilitar a identificação das alterações, listo-as a seguir:

a) criação de uma Assessoria de Relações Internacionais vinculada ao Gabinete do Diretor-Geral, a partir de atribuições inicialmente previstas para Assessoria Especial de Relações Institucionais, que agora passa a ser denominada Assessoria Especial de Relações Parlamentares e Institucionais;

b) alteração na redação do inciso XVIII do art. 11 da minuta proposta;

c) ajuste redacional no inciso X do art. 14;

d) supressão de algumas atribuições da Assessoria de Relações Parlamentares e Institucionais, que passam a constar da Assessoria de Relações Internacionais, a ser crida no âmbito do Gabinete do Diretor-Geral;

e) ajuste de redação no inciso VI do § 2º do art. 24;

f) manutenção das atribuições relativas ao Programa de Integridade no âmbito da Superintendência de Governança, Gestão Estratégica e de Pessoal e a correspondente supressão dessas competência do Gabinete do Diretor-Geral;

g) inserção de parágrafos no corpo do art. 28 relativos à elaboração do Relatório Anual Circunstanciado de Atividades da ANTT;

h) ajustes nas atribuições da Superintendência de Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros e da Superintendência de Fiscalização de Serviços de Transporte Rodoviário de Cargas e Passageiros relativamente à instauração de processos administrativos ordinários, de forma a melhor delimitar as competências dessas unidades; e

i) supressão do art. 110 da proposta inicial.

Considerações finais

3.58. Satisfeitos os requisitos de formação do ato, e promovidos ajustes que tornaram a proposta de norma regimental mais coesa, entendo que essa está apta a ser deliberada pela Diretoria Colegiada.

3.59. Reforço a necessidade de que o prazo de vacatio legis possibilite que a nova norma regimental entre em vigor conjuntamente com a resolução que disciplinará a subestrutura da ANTT, cujo processo deve observar as regras contidas nos arts. 8º, 9º e 11 do atual regimento interno, posto que vigentes.

4. DA PROPOSIÇÃO FINAL

4.1. Ante o exposto, VOTO no sentido de que a Diretoria Colegiada aprove a proposta de novo regimento interno da ANTT, na forma da MINUTA DE RESOLUÇÃO DDB (SEI 10419660).

Brasília, 7 de abril de 2022.

(assinado eletronicamente)
DAVI FERREIRA GOMES BARRETO
Diretor

Este texto não substitui a Publicação Oficial.